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2019-07-23 來源 :公益時(shí)報(bào)??作者 :
“嚴(yán)字當(dāng)頭”，是日前在北京市發(fā)布的《中國社會(huì)組織報(bào)告(2019)》(即社會(huì)組織藍(lán)皮書)，對(duì)當(dāng)前社會(huì)組織的監(jiān)管環(huán)境與政策基調(diào)的定位。
大批社會(huì)組織受到撤銷登記處罰。僅在2018年，受到這一處罰而被列入中國社會(huì)組織公共服務(wù)平臺(tái)嚴(yán)重違法失信名單的社會(huì)組織就多達(dá)1600多個(gè)。
但這并不意味著社會(huì)組織生存環(huán)境的惡劣。“在嚴(yán)的同時(shí)，政府為社會(huì)組織提供了更大的發(fā)展空間和更多的制度支持。”中國社科院大學(xué)社會(huì)組織與公共治理研究中心主任蔡禮強(qiáng)在日前舉行的“規(guī)范與發(fā)展：社會(huì)組織高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)型”研討會(huì)上說。
監(jiān)管與發(fā)展的關(guān)系如何理順，正在受到政府監(jiān)管部門與社會(huì)組織的關(guān)注。中國社科院大學(xué)社會(huì)組織與公共治理研究中心研究員徐彤武告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者，至少有三個(gè)問題需要回答：一是政府在對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行監(jiān)管時(shí)的難點(diǎn)是什么;二是社會(huì)組織作為被監(jiān)管者，所期待的監(jiān)管是什么樣子，哪些地方需要改進(jìn);三是如何構(gòu)建監(jiān)管者與被監(jiān)管者的關(guān)系，使中國的社會(huì)組織能夠獲得可持續(xù)發(fā)展。
專項(xiàng)行動(dòng)持續(xù)多月
取締數(shù)千非法組織
2018年，看得見的從嚴(yán)監(jiān)管，在一系列行動(dòng)與數(shù)據(jù)中得到充分體現(xiàn)。
2018年3月28日，民政部、公安部聯(lián)合召開打擊整治非法社會(huì)組織專項(xiàng)行動(dòng)部署工作視頻會(huì)，對(duì)集中打擊整治非法社會(huì)組織專項(xiàng)行動(dòng)作出部署，自2018年4月1日至12月31日，打擊整治非法社會(huì)組織專項(xiàng)行動(dòng)持續(xù)了整整9個(gè)月。
本次打擊整治非法社會(huì)組織專項(xiàng)行動(dòng)在全國范圍內(nèi)自上而下全面展開，覆蓋了全國省、市、區(qū)縣所有社會(huì)組織登記管理范圍。打擊整治非法社會(huì)組織專項(xiàng)行動(dòng)不僅是省、市、區(qū)縣三級(jí)登記主管機(jī)構(gòu)一起行動(dòng)起來，一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道也召開打擊整治非法社會(huì)組織工作推進(jìn)會(huì)，對(duì)集中排查整治工作進(jìn)行安排部署。利用“一帶一路”建設(shè)、“軍民融合”“精準(zhǔn)扶貧”等國家戰(zhàn)略名義騙錢斂財(cái)和冠以“中國”“中華”“國際”等字樣開展活動(dòng)的非法社會(huì)組織幾乎被一網(wǎng)打盡。
打擊整治專項(xiàng)行動(dòng)從開始到2018年8月，民政部公布了6批涉嫌非法社會(huì)組織300多個(gè)，取締、勸散非法社會(huì)組織1800多個(gè)。
自2018年1月中國社會(huì)組織公共服務(wù)平臺(tái)發(fā)布第一個(gè)被撤銷登記的社會(huì)組織嚴(yán)重違法失信名單以來，2018年全年共有1724個(gè)社會(huì)組織被列入中國社會(huì)組織公共服務(wù)平臺(tái)的嚴(yán)重違法失信名單。列入嚴(yán)重違法失信名單的社會(huì)組織除少部分是受到限期停止活動(dòng)的行政處罰外，絕大多數(shù)都受到了撤銷登記的行政處罰。僅2018年一年受到撤銷登記處罰而被列入中國社會(huì)組織公共服務(wù)平臺(tái)嚴(yán)重違法失信名單的社會(huì)組織就有1600多個(gè)。
正因如此，社會(huì)組織藍(lán)皮書用了五個(gè)“近20年所未有”，即“打擊整治非法社會(huì)組織力度為近20年所未有”“清理規(guī)范注冊(cè)社會(huì)組織力度為近20年所未有”“社會(huì)組織年檢年報(bào)審核與處罰之嚴(yán)為近20年所未有”“社會(huì)組織監(jiān)管力度之大為近20年所未有”“社會(huì)組織注冊(cè)登記審核把關(guān)之嚴(yán)格為近20年所未有”。
監(jiān)管加強(qiáng)的效果是顯而易見的。以打擊整治非法社會(huì)組織為例，正如社會(huì)組織藍(lán)皮書所指出的那樣：非法社會(huì)組織活動(dòng)屢禁不止，損害了社會(huì)組織的公信力，擾亂了社會(huì)組織登記管理秩序。對(duì)非法社會(huì)組織的打擊整治，取締了一批非法社會(huì)組織，形成社會(huì)震懾效應(yīng);公布涉嫌非法社會(huì)組織名單，動(dòng)員社會(huì)輿論監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)對(duì)非法社會(huì)組織懲防并舉的治理效果。
監(jiān)管內(nèi)容存在爭(zhēng)議
管理理念相對(duì)滯后
然而，監(jiān)管究竟該管些什么，似乎也在困擾著監(jiān)管者與被監(jiān)管者。
北京市民政局社會(huì)組織管理中心副主任高學(xué)東毫不諱言地提出自己的困惑：“這些年，登記管理機(jī)關(guān)是否手伸得太長了，把不該管的一些事情都攬?jiān)诹俗约荷砩?”
這一疑問首先源自于社會(huì)組織管理體制的復(fù)雜性：從最初的分級(jí)管理和雙重管理體制，到2015年、2016年提出的構(gòu)建綜合性管理體制。“我國對(duì)社會(huì)組織的管理體制，包括雙重管理體制和綜合管理體制，是一個(gè)混合型的管理體制。”高學(xué)東說。
在高學(xué)東看來，在如此之多的管理體制下，業(yè)務(wù)主管單位和政府相關(guān)職能部門的監(jiān)管責(zé)任并沒有落實(shí)落地，政府相關(guān)部門的職能沒有發(fā)揮出來。
高學(xué)東說，即便是在民政部門內(nèi)部，對(duì)于監(jiān)管部門究竟該管些什么，還存在分歧與爭(zhēng)議。
對(duì)于民政部門而言，社會(huì)組織內(nèi)部治理也是監(jiān)管的難點(diǎn)。而恰恰是這一類問題，比如，換屆選舉不規(guī)范，內(nèi)部制度規(guī)章不規(guī)范等內(nèi)部制度和執(zhí)行不規(guī)范造成的問題，是民政部門所收到的投訴舉報(bào)中涉及最多的。
高學(xué)東同時(shí)提及，目前的監(jiān)管手段和管理理念還跟不上中央對(duì)于監(jiān)管的要求和社會(huì)組織的需求。比如，年檢報(bào)告從十幾頁已增長到將近100頁紙，確實(shí)給社會(huì)組織增加了很多的工作量。
“培育扶持和監(jiān)督管理是并重的。我們應(yīng)該把大量的服務(wù)性、保障性理念內(nèi)容加入到日常監(jiān)督管理工作中去，但確實(shí)也因?yàn)檫@樣或那樣的原因，比如監(jiān)管部門追責(zé)的壓力確實(shí)太大了，造成了當(dāng)前這種狀況。”高學(xué)東說。
從被監(jiān)管的社會(huì)組織角度來看，對(duì)監(jiān)管的困惑更甚。
“很多時(shí)候，監(jiān)管有一點(diǎn)死結(jié)的意思。”古村之友理事長湯敏說。這一感受來自于監(jiān)管收緊后對(duì)于社會(huì)組織創(chuàng)新的影響。
作為監(jiān)管依據(jù)之一的慈善法，在湯敏看來，“目前不太能響應(yīng)社會(huì)治理全局要求”，慈善法比較偏重于傳統(tǒng)的捐助捐贈(zèng)救助的過程管理，但在應(yīng)對(duì)很多新型的社會(huì)創(chuàng)新形態(tài)時(shí)是沒有準(zhǔn)備的，比如互聯(lián)網(wǎng)上的求助平臺(tái)。
湯敏直言，今年已經(jīng)因?yàn)閯?chuàng)新的問題“被監(jiān)管了好幾回”。個(gè)別監(jiān)管人員和執(zhí)法人員不夠?qū)I(yè)，不太了解情況，也會(huì)帶來一些監(jiān)管上的問題。此外，“調(diào)查權(quán)和懲罰權(quán)不應(yīng)在一個(gè)人手里，要找一個(gè)第三方的中立機(jī)構(gòu)來調(diào)查”。
北京公益發(fā)展促進(jìn)會(huì)副會(huì)長盧玲坦言，一些社會(huì)組織覺得被監(jiān)管是“一件很難受的事情”“也會(huì)阻礙或者是束縛社會(huì)組織的發(fā)展”，這與社會(huì)組織的相關(guān)政策制度不夠健全有很大的關(guān)系。
同時(shí)，監(jiān)管政策在落地的過程中暴露出不明確的問題。“依據(jù)監(jiān)管政策，其實(shí)我們不知道怎么做。”盧玲認(rèn)為，政府要真正下到社會(huì)組織里去看看這些政策制度在實(shí)操層面是什么樣的，只有這樣，制定的政策才能更適應(yīng)當(dāng)前需要。
令盧玲感到困惑的還有，監(jiān)管部門給出的往往是問題診斷，但是并沒有給出解決辦法。“大部分社會(huì)組織的內(nèi)部治理問題怎么改變，社會(huì)組織應(yīng)該怎么發(fā)展，我們還是沒有方法，依然沒有達(dá)到監(jiān)管的目標(biāo)。”
盧玲還提及，政策解讀不到位也是一個(gè)問題，這意味著政策以及監(jiān)管舉措實(shí)際上沒有真正下到社會(huì)組織里。這還產(chǎn)生了另外一個(gè)問題，即政府部門與社會(huì)組織之間無法相互理解，“監(jiān)管者認(rèn)為，社會(huì)組織應(yīng)該理解，但社會(huì)組織其實(shí)并不懂得，也沒有理解監(jiān)管舉措和最終要達(dá)成什么樣的目標(biāo)”。
政策下沉社會(huì)組織
促進(jìn)理解緩沖矛盾
無論如何，結(jié)果便是在監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間，存在著很多人口中的“隔膜”。
而這一隔膜，正是監(jiān)管者與被監(jiān)管者關(guān)系中不容忽視的“眼中的一粒沙子”，令雙方都感到些許不適。
在盧玲看來，隔膜應(yīng)當(dāng)為通道所替代，“社會(huì)組織要和政府之間建立起一個(gè)通道，這個(gè)通道是解決當(dāng)前監(jiān)管和社會(huì)組織發(fā)展之間矛盾的緩沖帶，緩沖帶意味著政府制定的政策下沉到了社會(huì)組織，社會(huì)組織也通過這個(gè)緩沖帶獲得政府的支持和理解，由此達(dá)到促進(jìn)雙方更好理解彼此的作用”。
徐彤武認(rèn)為，監(jiān)管部門和社會(huì)組織之間需要構(gòu)建一種彼此期待的和諧關(guān)系，而非“互相害怕”的關(guān)系，這樣才有可能促成社會(huì)組織的可持續(xù)發(fā)展。
中央民族大學(xué)基金會(huì)研究中心執(zhí)行主任李健認(rèn)為，在監(jiān)管中還是會(huì)發(fā)生不同地方對(duì)同一件事作出不同判斷的問題。同時(shí)，毫無征兆的忽緊忽松的監(jiān)管也是有問題的。“還需要有一些制度上的保證。”李健建議，可以參考英國《政府與志愿者組織合作關(guān)系協(xié)定》等，制定一個(gè)約束政府監(jiān)管部門與社會(huì)組織關(guān)系的框架文件。
中國社會(huì)科學(xué)院大學(xué)政法學(xué)院副院長陳濤說，在監(jiān)管實(shí)踐中，確實(shí)存在地方差異、時(shí)間差異、情景差異，也存在監(jiān)管差別，“有一些該管的沒有監(jiān)管到位，但是不該管的，可能確實(shí)又過了”。
陳濤建議，在監(jiān)管者與被監(jiān)管者的關(guān)系上，不能帶有很強(qiáng)的行政隨意性，要依照法律規(guī)定。在登記上，必須嚴(yán)管，保證產(chǎn)生的社會(huì)組織的質(zhì)量，但在登記完后，就應(yīng)該按照“伙伴關(guān)系”的概念，按照新的社會(huì)治理理念來監(jiān)管，也即自律為主。
在理順內(nèi)在關(guān)系的基礎(chǔ)上，中國社會(huì)組織也必將在“走出去”擁抱世界的道路上更加順暢。徐彤武建議，中國社會(huì)組織需要讓“走出去”融入“人的現(xiàn)代化”進(jìn)程，弘揚(yáng)全人類共同的價(jià)值觀精神，學(xué)習(xí)、熟悉并遵循過激行為準(zhǔn)則與規(guī)范，全面加強(qiáng)自身專業(yè)能力建設(shè)，努力構(gòu)建合作共贏的國際化民間伙伴關(guān)系。(據(jù)《法制日?qǐng)?bào)》)
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