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慈善法修改下周將再次審議。今年12月22日，全國人大常委會法工委發(fā)言人記者會透露，修改決定草案主要修改包括完善合作開展公開募捐的規(guī)定、明確個人求助網絡服務平臺需經國務院民政部門指定等。 慈善法自2016年實施6年多后便迎來修改流程，不過在今年10月第二次審議時“大修”變“小修”，增改幅度減半。修改原因與近年慈善行業(yè)內發(fā)生的社會爭議事件有關。如何防范惡性事件風險？如何規(guī)制個人求助？如何完善全鏈條監(jiān)督機制？記者采訪多位學者、律師、一線基金會秘書長，探討慈善法修改方向。 規(guī)制范圍“妥協” 擬嚴格規(guī)制個人求助 網絡服務平臺義務 此次修法最引人關注的就是擬填補網絡個人求助法治空白，首次將個人求助行為與網絡平臺納入慈善法規(guī)范并授權主管部門制定相關政策。 個人求助活動區(qū)別于慈善募捐和非法的個人募捐。北京大學法學院非營利組織法研究中心主任金錦萍表示，慈善募捐強調公益性，與為特定的人的困境解除有本質區(qū)別。 據《中國青年報》報道，2016年慈善法草案審議時，十二屆全國人大法律委員會表示，個人求助不屬于慈善活動，不受慈善法調整。另一方面，多位專家指出，個人求助適用民法典中贈與合同和刑法相關規(guī)定。 同時，現行慈善法附則第一百一十條為個人在一定范圍內求助、開展群眾性互助互濟活動提供了法律依據。今年12月22日全國人大常委會法工委記者會表示，近年來，隨著網絡信息技術發(fā)展，個人網絡求助現象不斷增多，超出了社區(qū)、單位等特定范圍。 對此，清華大學公共管理學院副教授、公益慈善研究院副院長賈西津表示，個人求助不屬于公益目的，現在擬在附則中專門增加一條，是為了回應現實問題，重申一下一般民法責任。也有專家表示，加在附則是一種“妥協”。 根據今年12月22日的記者會介紹，草案一方面擬要求求助人和信息發(fā)布人應當對信息真實性負責，不得通過虛構、隱瞞事實等方式騙取救助。這一原則，民政部等4部委印發(fā)的、與慈善法同時施行的《公開募捐平臺服務管理辦法》就明確過。 另一方面明確從事個人求助網絡服務的平臺，應當經國務院民政部門指定，對通過其發(fā)布的求助信息真實性進行查驗。還有針對網絡求助，擬明確從事個人求助網絡服務的平臺應當對通過其發(fā)布的求助信息真實性進行查驗。同時，擬授權國務院民政部門會同網信、工業(yè)和信息化等部門制定具體管理辦法。 這樣體現的嚴監(jiān)管方向符合多位專家接受采訪時提出的修法建議。北京基業(yè)長青社會組織服務中心、中國社會組織促進會和中致社會發(fā)展促進中心聯合提交給全國人大的修改建議報告認為，對個人求助的贈與行為和公開募捐的區(qū)別，社會公眾很難分辨，也沒有必要強求。還是應該通過對可以管理的主體加強責任要求的方式來優(yōu)化，而且作為商業(yè)主體的個人求助網絡平臺以此為業(yè)，不能是法外之地。 個人求助信息發(fā)布平臺多種多樣，是否都需要擔責？修訂草案中的“網絡服務提供者”在修正草案中改為“個人求助網絡服務平臺”，但“個人求助網絡服務平臺”是什么還不明確。對此，北京春苗慈善基金會秘書長崔瀾馨建議，可以將平臺分為兩種，有收費的比如輕松籌、水滴籌，就需要有信息真實性查驗的義務。不收費的平臺，比如發(fā)朋友圈、個人微博、小紅書，按照工信部相關的網絡平臺管理規(guī)定即可。 也有人提出進一步增加平臺的義務。上述3個機構修改建議報告建議規(guī)定個人求助網絡服務平臺不僅應當承擔求助信息真實性查驗義務，還應當明確信息公開等義務。 但賈西津認為對平臺的責任要求有過度之嫌。“任何行為的最終責任主體一定只能是行為人，平臺可以負形式責任，以及通過契約更明確行為主體的責任，但對真實性負實質責任的一定只能是行為主體自身。”她認為，應明確界定平臺的責任是形式審查，比如要求提供信息、證明等，而最終的信息真實性只能是求助人和信息發(fā)布人自己的責任。 賈西津贊同對于平臺義務從修訂草案的“審查”改成“查驗”，但認為“真實性查驗”仍待解釋。 建議明確公益性定義： 避免慈善組織 為特定個人募捐 個人求助和慈善募捐的區(qū)別，還涉及受益人的問題。金錦萍和賈西津此前就兒慈會事件接受采訪時曾表示，慈善組織為特定個人發(fā)起募捐活動違背了公益性原則。對于此次修法，她們進一步建議明確公益性定義。金錦萍指出，多次慈善領域出現的問題，癥結均在于現行慈善法沒有明確公益性定義，使得公益募捐有演化為非法集資的風險。 賈西津認為，慈善法規(guī)制應該針對公益性目的。不過目前法中沒有明確定義慈善的公益性，所以關于特定個人募捐會有模糊。她的觀點是，公益性，即為了不特定眾人的利益。所以公益總是以愿景、使命、價值觀為導向設立項目，受益人不能在項目設立時即預先確定為具體個人。 但立法者已經在措辭中體現了不特定個人原則。通過慈善法的十二屆全國人大四次會議的秘書處法案組副組長闞珂接受《人民日報》采訪時曾表示，慈善法沒有對慈善下明確定義。按照該法第八條的規(guī)定，慈善組織開展慈善活動的受益對象是“社會”?！懊嫦蛏鐣?個字是特意增加的，有特定的含義：將學術用語“不特定大多數人群”轉化成法律語言“面向社會”。慈善組織按照其章程、宗旨，面向不特定的大多數人提供幫助，而且不得有關聯關系。 早在2001年發(fā)布的公益事業(yè)捐贈法釋義也曾指出，公益事業(yè)要求其受益人是不特定的個人或人群。也就是說，受益人不能是一個封閉的團體或人群，受益人應當是一個普遍的、開放的概念，所有符合條件的人都可以成為受益人。 但這一理念始終有爭議，其中包括一線基金會的聲音。北京新陽光慈善基金會秘書長劉正琛此前接受采訪時認為，慈善組織幫助遴選出來的特定患者募捐，和從資金池中直接資助遴選出來的患者，沒有本質差別，關鍵是這些特定患者要經過公平的程序遴選，但是這對公益組織規(guī)范運營的要求很高。 慈善法修法擬強化 公募慈善組織 對合作方的管理責任 此次修法擬強化具有公開募捐資格的慈善組織分享公募權時的主體責任。 今年9月的兒慈會事件中，涉嫌卷走千萬救命錢的兒慈會9958項目“廊坊負責人”柯某孝的真實身份、9958地方團隊的性質受到極大關注。中華兒慈會平臺傳播部主任孫丹丹此前接受采訪時稱，兒慈會在多地選擇當地一家民辦非企業(yè)機構合作成立救助站，但救助站只是使用9958的牌子，只是合作伙伴機構，救助站的運營和管理由當地合作機構負責。 我國對于慈善組織公募資質審批嚴格，有公募資質的慈善組織數量遠小于從事相關活動的社會組織數量。慈善法第二十六條規(guī)定，不具有公開募捐資格的組織或者個人基于慈善目的，可以與具有公開募捐資格的慈善組織合作，由該慈善組織開展公開募捐并管理募得款物。這在業(yè)內通常被稱為“分享公募權”或“合作募捐”。在網絡平臺募捐項目的信息展示中，兩者通常體現為“執(zhí)行機構”和“收款機構”。 北京市致誠律師事務所律師何國科曾指出，公募機構本身力量有限，如果片面追求籌資量，會大量與“加盟商”合作，大規(guī)模分享公募權，但又不像輕松籌、水滴籌等商業(yè)主體有足夠的管理資源，這就產生了詐騙的基礎、尋租的空間。 金錦萍認為，公募基金會大規(guī)模分享公募權是下一步慈善領域出現集中性事件的一大隱患。“有人主張把它干脆關了就行了，我說不行?！苯疱\萍說，當年慈善法設立第二十六條有非常好的考量，為沒有公開募捐資格的組織和個人開辟了一條路徑。她認為，問題在于實踐過程中具有公開募捐資格的慈善組織錯誤地認為自己只是提供了一個通道而已，責任心不強，所以金錦萍贊同強化具有公開募捐資格的慈善組織分享公募權時的主體責任。 此次修法第二十六條擬加入一款：慈善組織應當對合作方進行評估，并在募捐方案中載明合作方的相關信息。在“法律責任”部分，還對未評估合作方或載明相關信息的擬明確罰則。據了解，修改決定草案還加入“簽訂書面協議”“并對合作方的相關行為進行指導和監(jiān)督，對合作募得的款物進行財務核算和管理”的要求。這一最新修改顯然是吸收了與慈善法2016年9月同時施行的民政部門規(guī)章《慈善組織公開募捐管理辦法》第十七條的規(guī)定。 不過，對于責任下壓，慈善組織表示“壓力很大”。多位在一線的公募基金會負責人表示，公募機構分享公募權時，權益少，義務和責任過重。一位副秘書長表示，法律沒有相應配套支持，或可加入行政部門的力量，與公開募捐的慈善組織共同管理分享公募權的合作方，比如，合作與公開募捐項目一樣，要到“慈善中國”去申請備案。 對于慈善組織長期公信力偏弱的問題，在強化監(jiān)管和信息透明度上，此次修法還有多處體現。草案在“監(jiān)督管理”“法律責任”兩章對于各方的責任有多處細化強化。如，對于公募慈善組織對公募活動或者慈善項目的實施情況信息公開，增加“詳細”公開的措辭。 有專家建議： 引入檢察機關 公益訴訟制度 2020年的慈善法執(zhí)法檢查報告指出，監(jiān)管不足和監(jiān)管過度并存。 何國科一直呼吁慈善領域采取更多監(jiān)管方法和創(chuàng)新，完善整體的監(jiān)督機制。他表示，目前整個慈善領域的主管部門為民政部門，但是民政部門管理所有事情并不科學、不合理。民政部門工作人員可能欠缺相關專業(yè)領域知識，很難進行管理、服務、指導。 同時，何國科指出，民政部門的監(jiān)管手段有限，很多時候僅有非處罰措施，哪怕違法違規(guī)情形已經嚴重侵害公眾利益，可能也只能責令改正，社會效果更有限。多位受訪者建議，對于相關主體違法以及相關主體受害的情況，進一步明確整個監(jiān)管鏈條上其他行政部門相應手段的銜接，明確司法保護手段。 此次修法擬明確工信、公安、國家安全、財政、稅務、審計、網信、金融監(jiān)督、教育、科技、文化、衛(wèi)生健康、體育、應急管理、生態(tài)環(huán)境、醫(yī)療保障等各部門的職責。 據《法治日報》報道，今年10月22日全國人大常委會分組審議慈善法修正草案時，多位委員建議引入檢察機關公益訴訟制度，理由包括現行慈善法對捐贈人權利規(guī)定相對原則，權利維護相關落地條款不足。 何國科指出，慈善財產是社會公共財產，大量慈善財產來源于社會公眾的捐贈。慈善領域是典型的公共利益聚集地，慈善領域的重大事件也能引發(fā)社會公眾的廣泛關注，目前存在很多捐贈虛假宣傳等沒有明確受害主體但侵害公共利益的現象。這為公益訴訟介入慈善領域，提供了法理上的基礎。同時，互聯網捐贈當中大量是小額的、個體的，個體維權動力不足。 該建議也不乏反對聲音。有業(yè)內人士認為，慈善組織會在很多情況下處于相對弱勢的狀態(tài)，公益訴訟可能被人利用，起不到保護慈善主體或保護慈善文化的作用，反而是消極的、破壞性的。還有聲音認為，此前確立的公益訴訟制度都經過了長時間專題調研和試點，目前時機或還不夠成熟。（據紅星新聞） |
