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作為就業(yè)推動機制，公益性崗位在我國扶貧領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用，其經(jīng)過三個階段的發(fā)展，覆蓋范圍從城市擴大到農(nóng)村，是工作福利制度和我國扶貧狀況有機結(jié)合的體現(xiàn)。 從城鎮(zhèn)到鄉(xiāng)村 20世紀90年代，隨著我國經(jīng)濟體制改革、技術(shù)革新和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的大幅度調(diào)整，城鎮(zhèn)中大批國企職工下崗失業(yè)，解決下崗失業(yè)人員再就業(yè)問題、保障社會穩(wěn)定成為社會發(fā)展的主要目標。2002 年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作的通知》，首次提出了公益性崗位的概念。政府投資開發(fā)的公益性崗位要優(yōu)先安排就業(yè)困難對象，與其簽訂1年以上期限勞動合同，按實際招用的人數(shù)，在相應(yīng)期限內(nèi)給予社會保險補貼。2003年原勞動保障部在《關(guān)于開展下崗失業(yè)人員再就業(yè)統(tǒng)計的通知》中，對公益性崗位進行了明確定義: 主要由政府出資扶持或社會籌集資金開發(fā)的，符合公共利益的管理和服務(wù)類崗位。 2008年受國際金融危機的影響，失業(yè)人群數(shù)量再次劇增，而2010年因持續(xù)治理產(chǎn)能問題出現(xiàn)的“職工安置”情況，進一步促進了覆蓋人群的擴大。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的背景下，部分地區(qū)的人社部門把公益性崗位促進就業(yè)的做法輻射到農(nóng)村，但公益性崗位的主要實施區(qū)域和人口仍集中在城市。2013年“精準扶貧”提出之后，采取多種措施幫扶貧困人口成為國家政策關(guān)注的焦點。“授之以魚，不如授之以漁”，作為解決就業(yè)問題的公益性崗位制度開始與扶貧工作結(jié)合，從面向城鎮(zhèn)，轉(zhuǎn)至覆蓋城鎮(zhèn)和農(nóng)村。2015年《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》指出可以設(shè)立開發(fā)護林員公益崗位，利用生態(tài)補償和生態(tài)保護工程資金使當?shù)赜袆趧幽芰Φ牟糠重毨丝谵D(zhuǎn)為護林員等生態(tài)保護人員。2017年財政部和人力資源社會保障部《關(guān)于印發(fā)就業(yè)補助資金管理辦法的通知》將享受公益性崗位補貼的人員范圍擴大為就業(yè)困難人員，重點是大齡失業(yè)人員和零就業(yè)家庭人員，沒有再區(qū)分城鎮(zhèn)農(nóng)村地域。 我國公益性崗位制度建設(shè)還處于起步階段，制度誕生至今不到20年。但在較短時間內(nèi)，公益性崗位的目標群體經(jīng)歷了由城市就業(yè)困難對象向農(nóng)村就業(yè)困難人員和有勞動能力的貧困人口的轉(zhuǎn)變，具體是從“4050”大齡就業(yè)困難群體到“零就業(yè)”家庭、低保人員、殘疾人員、退伍軍人、高校畢業(yè)生群體，再到農(nóng)村就業(yè)困難人員。導致兩次轉(zhuǎn)變的因素分別是2008年的國際金融危機和2013年“精準扶貧”政策的提出，由此可以將我國公益性崗位制度發(fā)展分為三個階段。 1. 保障社會穩(wěn)定，解決下崗失業(yè)人員再就業(yè)（2002—2007年）。2002年3月底，國有企業(yè)下崗職工為489.9萬人，9月底為439萬人，達到1998年以來最低水平。大量城市登記失業(yè)人員的增加，使得領(lǐng)取失業(yè)保險金的人數(shù)達到了歷史最高峰。如何解決下崗失業(yè)人員再就業(yè)問題成為焦點。除了鼓勵勞動密集型企業(yè)吸納、鼓勵人員自謀職業(yè)外，各級政府開始投資開發(fā)公益性崗位，街道、社區(qū)對大齡就業(yè)困難人員進行重點幫助。這時的公益性崗位政策以安置就業(yè)困難人員為目的，讓下崗職工認識到只要能克服“面子”問題，就能通過自己的雙手解決吃飯問題，進而保障社會穩(wěn)定。重點開發(fā)面向居民社區(qū)服務(wù)、機關(guān)事業(yè)單位后勤保障和社區(qū)公共管理的就業(yè)崗位及清潔、綠化、社區(qū)保安、公共設(shè)施養(yǎng)護等公益性崗位。上海和北京等城市還建立社區(qū)公益性勞動組織辦法，“托底安置”就業(yè)困難人員，取得了良好的效果。 2. 應(yīng)對經(jīng)濟危機，擴大政策覆蓋群體（2008—2012年）。2008年金融危機使得我國登記失業(yè)率自2003年之后首次上升，導致大學生等新增勞動力就業(yè)困難。穩(wěn)定就業(yè)崗位與新增就業(yè)崗位兩方面的壓力隨之而來。此次金融危機對具有城鎮(zhèn)本地戶口的非正規(guī)就業(yè)者而言沖擊較大，盡管能被低保等制度覆蓋，但政策對其捕捉能力有限，遭受就業(yè)沖擊時，享受不到社會保障待遇，就業(yè)扶助對其瞄準也比較困難。根據(jù)實際情況公益性崗位政策覆蓋人群開始擴大，一些城鎮(zhèn)本地戶口的非正規(guī)就業(yè)者和高校畢業(yè)生被納入進來。公益性崗位為就業(yè)競爭力弱的勞動力提供就業(yè)機會，減輕金融危機對其的影響。在前一階段公益性崗位建設(shè)基礎(chǔ)上，地方開始結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展需要拓展崗位范圍，擴大崗位規(guī)模，出現(xiàn)了針對殘疾人勞動強度適宜的公益性崗位和殘疾人管理員等崗位。 3. 助力精準扶貧，幫扶農(nóng)村就業(yè)困難人群（2013年至今）。2013年伴隨著“精準扶貧”的提出，幫扶農(nóng)村就業(yè)困難人群實現(xiàn)就業(yè)增加收入成為關(guān)注焦點。一方面，農(nóng)村就業(yè)困難人群大多為年齡偏大、勞動能力較弱的農(nóng)村常駐人口，其進入城市就業(yè)體系存在很大難度，需要就近開發(fā)崗位; 另一方面，為實現(xiàn)幫扶的可持續(xù)性和避免“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象出現(xiàn)，激發(fā)其脫貧內(nèi)生動力十分重要。通過設(shè)置保潔員、安保員等公益性崗位幫助該群體在本村莊內(nèi)或者臨近村莊就業(yè)，通過勞動獲得收入，避免福利依賴。 公益性崗位制度開始在農(nóng)村大范圍推廣還與應(yīng)對農(nóng)村公共服務(wù)需求有關(guān)。隨著經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)對基本公共服務(wù)的需求也在不斷上升。但與城市不同，農(nóng)村并沒有相應(yīng)制度體系存在，各職能部門合作模式也不成熟，需要采取相應(yīng)措施來有效彌補制度建設(shè)和機制運行的空白。為滿足此需求，公益性崗位制度在農(nóng)村開發(fā)出多種與公共服務(wù)供給相關(guān)的崗位。加之生態(tài)保護需要，又開發(fā)護林防火員、生態(tài)林護林員等崗位。事實表明這些崗位項目有著較高的發(fā)展程度，能夠促進勞動就業(yè)和社會融合。由于農(nóng)村公益性崗位制度的產(chǎn)生與彌補農(nóng)村相應(yīng)制度建設(shè)空白有關(guān)，因此本身就具有過渡性和臨時性，未來是否會發(fā)展成為制度性安排還有待探討。針對貧困人口的公益性崗位安置項目最長時限不超過3年，加之2020年貧困退出的實現(xiàn)，政策的持續(xù)性還有待觀察。 通過對三個階段的梳理可以發(fā)現(xiàn)，政策環(huán)境對我國公益性崗位制度的發(fā)展起到了重要的作用，每一次環(huán)境的變化都促進了制度的發(fā)展。實施對象從城市就業(yè)困難人口轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村貧困人口，實施領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了從城市到農(nóng)村的轉(zhuǎn)變。而崗位設(shè)置和開發(fā)也更側(cè)重于基本公共服務(wù)和環(huán)境保護領(lǐng)域，對于貧困戶和殘疾人等弱勞動力，專門設(shè)置保潔、護林等勞動強度低的崗位與之對應(yīng)。 公益性崗位的成效 經(jīng)過近20年的發(fā)展，我國公益性崗位制度已經(jīng)開發(fā)創(chuàng)造出眾多公益性崗位，形成了比較完善的崗位設(shè)置體系，也在目標群體選擇、薪資及支付標準、崗位管理、崗位培訓監(jiān)督和退出等方面不斷得到完善。從崗位技能要求和公共服務(wù)需求角度出發(fā)，城市勞動力較農(nóng)村而言在公共管理崗位從業(yè)較多，而社區(qū)服務(wù)和綠色生態(tài)建設(shè)崗位在農(nóng)村地區(qū)設(shè)置更多。 公益性崗位制度的實行，讓一些很難依靠自己找到工作的就業(yè)困難人員，在政府的幫助下實現(xiàn)就業(yè)并獲得收入，政策影響也從促進就業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^提高收入實現(xiàn)脫貧。就北京市而言，2018年北京市全年城鎮(zhèn)新增就業(yè)42.3萬人，其中安置生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)等農(nóng)村地區(qū)勞動力1.2萬人到城市公共服務(wù)崗位就業(yè); 鼓勵用人單位招用、公益性安置，促進城鄉(xiāng)困難人員就業(yè)15.2萬人。除了增加收入的直觀效用外，對農(nóng)戶來說通過勞動為村莊提供一定的公共服務(wù)，進而參與到村莊的建設(shè)中來，可以增強其內(nèi)心獲得感，保障社會穩(wěn)定。在提高生活水平和實現(xiàn)自身價值的同時，貧困人口和殘疾人通過勞動享受福利也能夠避免形成福利依賴和“等、靠、要”的思想。通過公開公平公正地設(shè)置公益性崗位，保證了有勞動能力的低收入戶和殘疾人通過勞動獲得補貼，沒有勞動能力的人員通過政策兜底給予保障，有效地減少村民之間的矛盾和沖突。 另一方面，對社區(qū)而言公益性崗位工作人員所從事的工作多為公共服務(wù)崗和管理崗，公益性崗位就業(yè)和公共服務(wù)雙重職能的結(jié)合，能夠有效擴大公共服務(wù)供給，提升服務(wù)質(zhì)量，滿足公共部門對勞動力的巨大需求。如通過提供社區(qū)服務(wù)，保潔、安保等工作，能夠有效改善環(huán)境衛(wèi)生、社會治安; 通過政府購買社會救助服務(wù)，讓公益性崗位人員從事托老托幼及殘疾人服務(wù)，有效緩解養(yǎng)老、助殘、托幼服務(wù)供給不足的壓力，改善社區(qū)福利。除了提高農(nóng)村公共服務(wù)供給水平，還可以幫助村民養(yǎng)成良好的生活方式，逐漸形成對相關(guān)公共服務(wù)的剛性需求，為今后市場運作提供條件。相對于城市公益性崗位，農(nóng)村公益性崗位有效補充農(nóng)村貧困地區(qū)基本公共服務(wù)不足效果更為突出，能進一步促進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)。 與以工代賑制度的比較 以以工代賑和公益性崗位兩項制度為代表的工作福利制度在當代中國扶貧領(lǐng)域主要發(fā)生了兩個方面的變化：第一，覆蓋群體勞動力水平變化，由強勞動力轉(zhuǎn)向弱勞動力; 第二，政策效用變化，從支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)到補充基本公共服務(wù)。這些變化集中體現(xiàn)了我國工作福利制度受益群體聚焦化和政策效用功能化的特點，也反映了我國工作福利制度對脫貧攻堅現(xiàn)狀的積極應(yīng)對。 如今兩項政策都與扶貧領(lǐng)域緊密結(jié)合，政策影響也不盡相同。首先，兩項制度都與反貧困相結(jié)合，將實施區(qū)域重點放在農(nóng)村地區(qū)。通過工程設(shè)置或崗位安排優(yōu)先幫助貧困人口和貧困家庭實現(xiàn)就業(yè)，成為國家扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的重要組成部分。其次，整合勞動力資源，讓勞動力實現(xiàn)自身價值和自我發(fā)展。不僅是全勞力人口，部分弱勞動力人口也被納入到制度實施范圍中來，參與到公益性崗位中一些工作量較小，實現(xiàn)“扶志”和“扶貧”的有機結(jié)合，有效地抑制“等、靠、要”思想的滋生。最后，通過發(fā)揮工程建設(shè)和崗位設(shè)置作用，改善當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和人居環(huán)境。以工代賑建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，公益性崗位輔助設(shè)施維護和公共服務(wù)提供，二者共同作用促進當?shù)亟?jīng)濟和人居環(huán)境發(fā)展。尤其在農(nóng)村地區(qū)，能有效促進產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居和生活富裕，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興打下基礎(chǔ)。 而以工代賑與公益性崗位制度作為兩項獨立的政策，因誕生環(huán)境不同，其政策目標、受眾群體特征、政策特性、實施區(qū)域和項目內(nèi)容也存在區(qū)別。以工代賑立足于經(jīng)濟目標，公益性崗位重視民生問題。因此為達到二者目標，所支持人群的特征差異較大，經(jīng)濟發(fā)展需要強勞動力的參與，以提升經(jīng)濟發(fā)展效率; 民生問題則強調(diào)公平，針對就業(yè)困難人員等弱勞動力群體。二者的政策特點雖都有臨時性這一點，但是內(nèi)涵不同: “以工代賑”因依托工程的開展，項目制特點突出，臨時性強; 公益性崗位在實際落實中，合同也都以3年期限為主，且處于政策變動期，也呈現(xiàn)臨時性特點。但“臨時性”這一點卻更能反映工作福利的本質(zhì)，減少“福利依賴”出現(xiàn)。（據(jù)《貴州社會科學》） |
