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    2018年12月1日，《志愿服務(wù)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）施行一周年。

    為了解《條例》的實(shí)施效果，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、中國(guó)志愿服務(wù)聯(lián)合會(huì)專家委員會(huì)委員、中國(guó)志愿服務(wù)聯(lián)合會(huì)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、北京市志愿服務(wù)發(fā)展研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)莫于川專門在近一年時(shí)間里進(jìn)行了多次調(diào)研。

    莫于川近日在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)指出，《條例》在鼓勵(lì)和規(guī)范志愿服務(wù)活動(dòng)、發(fā)展志愿服務(wù)事業(yè)等方面提供了法律保障機(jī)制。但是，志愿服務(wù)事業(yè)仍然存在的一些問題尚未從根本上得到解決。

    莫于川認(rèn)為，由于志愿服務(wù)活動(dòng)主體多元化、行為多樣化、內(nèi)容豐富化，社會(huì)組織關(guān)系非常復(fù)雜微妙，僅靠行政立法來調(diào)整顯然力有不逮，因此更需要、更適合發(fā)揮人大主導(dǎo)立法職能通過制定法律加以調(diào)整。同時(shí)，我國(guó)已有較為豐富、全面、成熟且經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)的諸多地方立法經(jīng)驗(yàn)可資參考利用，推出國(guó)家層面志愿服務(wù)立法的條件已經(jīng)成熟。

    行政法規(guī)不是立法終點(diǎn)

    推進(jìn)志愿服務(wù)制度化，是近年來非常重要的議題，也是黨中央提出的新要求。黨的十九大報(bào)告明確指出，要推進(jìn)誠(chéng)信建設(shè)和志愿服務(wù)制度化，強(qiáng)化社會(huì)責(zé)任意識(shí)、規(guī)則意識(shí)、奉獻(xiàn)意識(shí)。

    在莫于川看來，《條例》的頒布實(shí)施，確實(shí)將我國(guó)志愿服務(wù)制度建設(shè)推進(jìn)了一大步，為保障志愿者、志愿服務(wù)組織、志愿服務(wù)對(duì)象的合法權(quán)益，鼓勵(lì)和規(guī)范志愿服務(wù)，發(fā)展志愿服務(wù)事業(yè)提供了有力法治保障。

    但對(duì)于始終致力于推動(dòng)制定志愿服務(wù)法的莫于川而言，行政法規(guī)不是志愿服務(wù)立法的終點(diǎn)，《條例》的“馬力”仍然不足以拉動(dòng)志愿服務(wù)這輛“大車”。

    行政法規(guī)是國(guó)務(wù)院為領(lǐng)導(dǎo)和管理國(guó)家各項(xiàng)行政工作，根據(jù)憲法和法律，并且按照《行政法規(guī)制定程序條例》的程序規(guī)范而制定的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科技、文化、外事等各類法規(guī)的總稱。它以調(diào)整行政管理關(guān)系為主，主要圍繞在行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的事務(wù)加以調(diào)整。

    莫于川指出，志愿服務(wù)作為較為特殊的社會(huì)事業(yè)，它所涉及的主體、要素和環(huán)節(jié)很多，不僅僅是行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人，更有黨組織、共青團(tuán)、婦聯(lián)、工會(huì)等黨群組織與部門，還涉及軍事組織(軍人志愿者)，僅依靠行政法規(guī)難以有效調(diào)整。

    “國(guó)家層面專門立法長(zhǎng)期缺位，一直未能高屋建瓴和上下配套地予以引導(dǎo)、調(diào)整和規(guī)范，嚴(yán)重影響著志愿服務(wù)法制體系的整體建設(shè)，已成為依法推動(dòng)志愿服務(wù)事業(yè)穩(wěn)健發(fā)展的一個(gè)瓶頸?！蹦诖ㄕf。

    中國(guó)青年志愿者協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)志愿服務(wù)聯(lián)合會(huì)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)譚建光也認(rèn)為，《條例》的出臺(tái)對(duì)于支持和保護(hù)志愿者、志愿服務(wù)而言，有著積極作用，但伴隨著社會(huì)發(fā)展和志愿服務(wù)事業(yè)的進(jìn)步，將來還是要正式出臺(tái)志愿服務(wù)法。

    同樣持此觀點(diǎn)的還有全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、鄭州大學(xué)法學(xué)院常務(wù)副院長(zhǎng)沈開舉。

    沈開舉告訴記者，民政部在今年8月對(duì)他提交的“關(guān)于盡快立項(xiàng)制定《中華人民共和國(guó)志愿服務(wù)法》的提案”作出了答復(fù)。

    民政部在答復(fù)中也認(rèn)為，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，志愿服務(wù)前景廣闊、大有可為，一部位階更高的法律將更能滿足我國(guó)志愿服務(wù)事業(yè)發(fā)展的需要。制定志愿服務(wù)法，是貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于志愿服務(wù)的決策部署、推進(jìn)全面依法治國(guó)的重要舉措，將為志愿服務(wù)規(guī)范化常態(tài)化發(fā)展提供更加堅(jiān)實(shí)的保障。民政部將在中央文明委的領(lǐng)導(dǎo)下，進(jìn)一步貫徹落實(shí)好《條例》，結(jié)合《條例》的貫徹實(shí)施情況，會(huì)同有關(guān)部門積極推動(dòng)志愿服務(wù)法盡早列入全國(guó)人大常委會(huì)立法計(jì)劃。

    地方立法已經(jīng)取得成果

    在國(guó)家層面立法長(zhǎng)期缺位的情況下，為了保障志愿服務(wù)活動(dòng)健康、持續(xù)發(fā)展，各地方志愿服務(wù)立法率先并不斷推出。

    截至2014年年底，除港澳臺(tái)地區(qū)以外的31個(gè)省級(jí)行政區(qū)域中，已制定志愿服務(wù)地方立法的有20個(gè)。同時(shí)，在全部49個(gè)較大的市，已制定志愿服務(wù)地方立法的有20個(gè)。修改后的立法法于2015年3月15日賦予更多的地方立法權(quán)之后，3年多來又有一些省和設(shè)區(qū)的市制定或修訂了志愿服務(wù)地方立法，而且基本上是地方人大常委會(huì)立法。

    莫于川認(rèn)為，在某種程度上，地方志愿服務(wù)立法推進(jìn)現(xiàn)狀，從一個(gè)側(cè)面反映出我國(guó)志愿服務(wù)事業(yè)正步入規(guī)范化、法治化、制度化發(fā)展的新階段。

    我國(guó)地方志愿服務(wù)立法經(jīng)過前一階段的探索發(fā)展，已取得許多成果，例如:完成了志愿者、志愿服務(wù)組織權(quán)利義務(wù)的初步界定；建立健全志愿者與志愿服務(wù)組織的注冊(cè)、登記程序，使其初步擺脫了無序化運(yùn)行；使志愿服務(wù)的協(xié)議簽訂、經(jīng)費(fèi)來源、保險(xiǎn)購(gòu)買有了初步的法律保障等，體現(xiàn)了既保障雪中送炭、又保障錦上添花、還保障綜合發(fā)展的現(xiàn)代志愿服務(wù)法治精神。

    在莫于川看來，地方立法中的一些規(guī)定，可以寫入志愿服務(wù)法中。例如，北京、山東、上海、海南、四川、昆明、廣東、陜西、珠海、合肥等10個(gè)省市志愿服務(wù)立法第一條“立法目的”中，均提到了志愿服務(wù)精神，可以在志愿服務(wù)法中采納，并放在立法目的首位，表明國(guó)家倡導(dǎo)和弘揚(yáng)志愿服務(wù)的價(jià)值導(dǎo)向。

    莫于川指出，由于志愿服務(wù)以地方立法為主的模式呈現(xiàn)出一種分散性的特征，雖然它在某種程度上有助于把握本地志愿服務(wù)發(fā)展需要，具有結(jié)合實(shí)際情況制定相應(yīng)規(guī)范的優(yōu)勢(shì)，但也暴露出其效力層級(jí)不高、共識(shí)程度不足等缺陷，存在概念模糊、體制不一、隸屬不明、責(zé)任落空等風(fēng)險(xiǎn)，各地立法文本之間普遍存在理解各異、規(guī)范不一、內(nèi)容陳舊、質(zhì)量參差等問題。例如，對(duì)志愿服務(wù)組織的界定、對(duì)志愿者權(quán)益的保障、對(duì)志愿者的獎(jiǎng)勵(lì)措施和獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)、志愿服務(wù)中的法律關(guān)系和法律責(zé)任等方面，各地的立法差異較大、執(zhí)法水平懸殊。

    同時(shí)，由于長(zhǎng)期以來一些地方對(duì)于志愿服務(wù)立法不夠重視，加之制定的法規(guī)條文相對(duì)粗糙，精細(xì)化程度欠佳，一些地方的專項(xiàng)法規(guī)難以避免地出現(xiàn)了立法內(nèi)容陳舊、質(zhì)量不高、簡(jiǎn)單照搬、不適應(yīng)當(dāng)?shù)貙?shí)踐需要等問題。盡管數(shù)年前在中國(guó)人民大學(xué)中國(guó)行政法研究所的項(xiàng)目合作和專業(yè)支持下，民革中央推出了志愿服務(wù)地方立法示范文本提供各地參考使用并產(chǎn)生了積極效果，但志愿服務(wù)地方立法缺乏國(guó)家法律引導(dǎo)規(guī)范的短板始終存在。

    莫于川在統(tǒng)計(jì)之后發(fā)現(xiàn)，就目前現(xiàn)行有效的約50部地方志愿服務(wù)立法而言，生效日期在2010年以前的有25部，其中最早的是《河南省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于深入開展青年志愿服務(wù)活動(dòng)的決定》與《杭州市志愿服務(wù)條例》，均生效于2003年。而各地志愿服務(wù)立法自通過以來，至今完成修法的只有廣東省、黑龍江省、浙江省、寧波市等少數(shù)幾個(gè)地方。

    目前，我國(guó)享有一般地方立法權(quán)和民族自治地方立法的主體共有354個(gè)，包括31個(gè)省區(qū)市、289個(gè)設(shè)區(qū)的市、30個(gè)自治州和4個(gè)不設(shè)區(qū)的地級(jí)市。在這樣的背景下，僅靠地方立法來調(diào)整和推動(dòng)志愿服務(wù)更顯不足，不僅力度和統(tǒng)一性不足，而且成本很高、誤區(qū)不少。

    “既往經(jīng)驗(yàn)證明，我國(guó)已有較多的地方立法，且有成熟的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，推出全國(guó)性志愿服務(wù)立法的條件已經(jīng)成熟。如果此項(xiàng)立法長(zhǎng)期缺位，必然影響志愿服務(wù)法治體系的整體建設(shè)，不利于全國(guó)性志愿服務(wù)項(xiàng)目的開展，不利于志愿服務(wù)事業(yè)的健康發(fā)展。”莫于川說。

    由全國(guó)人大常委會(huì)主導(dǎo)立法

    在專家看來，無論是較多的地方立法，還是《條例》的實(shí)施，都不能替代志愿服務(wù)法的地位和作用。

    1995年，在全國(guó)政協(xié)八屆三次會(huì)議上，八屆全國(guó)政協(xié)常委、時(shí)任共青團(tuán)中央書記處書記袁純清等就提交了《關(guān)于制定社會(huì)志愿服務(wù)法》的提案。

    2011年，在十一屆全國(guó)人大四次會(huì)議期間，賈偉平、郝萍、秦希燕等92名代表和海南代表團(tuán)提出4件議案，建議制定志愿服務(wù)法。

    2015年，全國(guó)政協(xié)十二屆三次會(huì)議期間，民革中央在詳盡調(diào)研之后提交《關(guān)于大力推進(jìn)志愿服務(wù)工作的提案》，建議推動(dòng)志愿服務(wù)國(guó)家層面立法。全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授湯維建也在本次會(huì)議上提出建議，促請(qǐng)盡快立項(xiàng)制定《中華人民共和國(guó)志愿服務(wù)法》。在十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議上，全國(guó)人大代表、中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院教授鄭功成也領(lǐng)銜提出議案，建議盡快制定《中華人民共和國(guó)志愿服務(wù)法》。

    2018年，全國(guó)政協(xié)十三屆一次會(huì)議期間，沈開舉委員提交了“關(guān)于盡快立項(xiàng)制定《中華人民共和國(guó)志愿服務(wù)法》的提案”。

    莫于川認(rèn)為，《條例》的實(shí)施和較多的地方立法及其實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，使得推出國(guó)家層面志愿服務(wù)立法的條件已經(jīng)成熟。同時(shí)，我國(guó)志愿服務(wù)事業(yè)的特點(diǎn)和志愿服務(wù)的全民實(shí)踐，呼喚著加快國(guó)家層面的專門立法，提供更全面、更給力的法律保障。

    “鑒于直接制定法律的條件已經(jīng)成熟，建議全國(guó)人大常委會(huì)盡快將志愿服務(wù)法增加列入五年立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃并主導(dǎo)此項(xiàng)立法，相信經(jīng)過兩到三年的時(shí)間，這也是我國(guó)立法工作比較順利的一般周期，完全能夠依照法定程序推出本法，及時(shí)發(fā)揮龍頭性法律的調(diào)整作用。而且有關(guān)政府部門還應(yīng)預(yù)先做好立法和實(shí)施準(zhǔn)備，爭(zhēng)取同步推出實(shí)施性的行政立法，上下配套地盡快形成完善的志愿服務(wù)法律規(guī)范體系，能夠提供更給力的法律保障?！蹦诖ㄕf。

    立法首先要考慮激勵(lì)機(jī)制

    莫于川介紹說，全國(guó)人大常委會(huì)曾經(jīng)在8年前安排啟動(dòng)過此項(xiàng)立法調(diào)研工作且已有起草工作基礎(chǔ)，由專門委員會(huì)負(fù)責(zé)組成專門班子加緊工作完成了該法試擬稿，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門也提供了制定有關(guān)行政法規(guī)的起草工作基礎(chǔ)，而且還有共青團(tuán)中央、中國(guó)人民大學(xué)、山東大學(xué)等多個(gè)機(jī)構(gòu)提出的法律草案建議文本作為參考。

    志愿服務(wù)立法的目的，直接決定著志愿服務(wù)立法的目標(biāo)選擇與制度設(shè)計(jì)。志愿服務(wù)立法從立法定位和價(jià)值取向來看，具有多重屬性，它是志愿服務(wù)事業(yè)促進(jìn)法、志愿服務(wù)主體權(quán)益保障法、志愿服務(wù)行為規(guī)范法、精神文明建設(shè)促進(jìn)法，也是我國(guó)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的集中體現(xiàn)。

    莫于川認(rèn)為，著眼于志愿服務(wù)精神、志愿服務(wù)活動(dòng)、志愿者、志愿服務(wù)組織、志愿服務(wù)對(duì)象、志愿服務(wù)事業(yè)等志愿服務(wù)的各項(xiàng)要素，遵循“倡導(dǎo)—鼓勵(lì)和規(guī)范—保障—促進(jìn)”的邏輯，志愿服務(wù)立法目的主要包括以下幾個(gè)方面：倡導(dǎo)志愿服務(wù)精神，鼓勵(lì)和規(guī)范志愿服務(wù)行為，保障志愿者、志愿服務(wù)組織、志愿服務(wù)對(duì)象的合法權(quán)益，培養(yǎng)志愿服務(wù)文化，促進(jìn)志愿服務(wù)事業(yè)的健康發(fā)展。

    “志愿服務(wù)法應(yīng)當(dāng)既是促進(jìn)法，又是規(guī)范法。立法首先要考慮激勵(lì)機(jī)制，同時(shí)要考慮規(guī)范機(jī)制，當(dāng)下的重點(diǎn)是考慮如何發(fā)揮其引導(dǎo)促進(jìn)保障功用?！蹦诖ㄕf。

    莫于川認(rèn)為，志愿服務(wù)作為一項(xiàng)高尚宏遠(yuǎn)和普遍實(shí)在的社會(huì)事業(yè)，需要政府、社會(huì)、公民的支持，才能健康有序發(fā)展，無論是倡導(dǎo)志愿服務(wù)精神，還是鼓勵(lì)和規(guī)范志愿服務(wù)活動(dòng)，保障志愿者、志愿服務(wù)組織、志愿服務(wù)對(duì)象的合法權(quán)益，培養(yǎng)志愿服務(wù)文化，最終目的都是為了促進(jìn)志愿服務(wù)事業(yè)的健康發(fā)展，有助于依法調(diào)動(dòng)各方面積極性和保障合法權(quán)益，制度化地將富有現(xiàn)代內(nèi)涵和豐富效用的志愿服務(wù)塑造成亮麗的中國(guó)名片。

    （據(jù)法制網(wǎng)）