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紅十字國際運(yùn)動(dòng)最初的本意是不加歧視地救助陸戰(zhàn)中的傷員，后來經(jīng)過近一個(gè)世紀(jì)的發(fā)展，逐漸拓展到保護(hù)海戰(zhàn)中的傷兵、保護(hù)戰(zhàn)俘、保護(hù)戰(zhàn)爭中的平民，特別是經(jīng)過二戰(zhàn)后人類對戰(zhàn)爭中平民的悲慘境遇、尤其是納粹對猶太人的迫害等事件反思，催生了1949年第四個(gè)《日內(nèi)瓦公約》——《關(guān)于戰(zhàn)時(shí)保護(hù)平民之日內(nèi)瓦公約》的簽署。 有感于對違反國際人道法的罪行缺少強(qiáng)制懲罰措施的無奈，《紅十字國際委員會(huì)與保護(hù)戰(zhàn)爭受難者》一書的作者弗朗索瓦·比尼翁在該書中曾以遺憾的口吻說道：“盡管公約……載有許多條款用于懲罰犯下嚴(yán)重違反這些文件行為的個(gè)人，但是沒有任何強(qiáng)制性規(guī)定用于懲罰踐踏公約的政府。然而，最惡劣的違反行為往往是政府指使或縱容的，和個(gè)人所犯罪行同樣惡劣……（所以）紅十字國際委員會(huì)自身必須適應(yīng)國際立法的這種缺陷。委員會(huì)處于腹背受敵的境地，一方面絕大多數(shù)國家反對任何強(qiáng)制性確認(rèn)程序和遏制違反行為的程序，另一方面公眾輿論和這些國家要求強(qiáng)制懲罰違反人道法的行為——只要他們自己不是被告方?！?/p> 的確，這是基于日內(nèi)瓦公約框架下履行使命和承擔(dān)具體救助行動(dòng)的紅十字國際委員會(huì)的立法悖論和法律困境，但也正是由于這個(gè)組織在這種悖論困境下的堅(jiān)守、堅(jiān)持，才有了其獨(dú)立存在的偉大價(jià)值。 民間組織的使命擔(dān)當(dāng) “它在個(gè)人倡議下成立，但卻擁有國家公法賦予的職權(quán)；它在思想和行動(dòng)上是一個(gè)國際性組織，但其成員卻是一名名擁有瑞士國籍的個(gè)人；它的行動(dòng)建立在國際公約的基礎(chǔ)之上，但它本身卻不是這些公約的締約方?！奔t十字國際委員會(huì)具有國際法律人格，但其構(gòu)成獨(dú)具一格。 弗朗索瓦·比尼翁解釋說：“（具有國際法律人格）并不等于說紅十字國際委員會(huì)享有和主權(quán)國家同樣的權(quán)利，也不是說它在國際舞臺(tái)上和主權(quán)國家具有相同的身份。紅十字國際委員會(huì)的國際法律人格僅僅意味著它有權(quán)享有履行職責(zé)所必需的權(quán)利和對其他國際法主體主張自己權(quán)利的權(quán)能。因此，紅十字國際委員會(huì)的法律人格為功能性法律人格，即僅適用于其履行被授予的保護(hù)戰(zhàn)爭、內(nèi)戰(zhàn)以及內(nèi)亂受難者的任務(wù)的情形及其在紅十字國際運(yùn)動(dòng)中的地位所要求的任務(wù)的情形”。所以，這個(gè)瑞士注冊的民間組織具有國際法律人格所享有的權(quán)利，“一定程度上享有被動(dòng)派遣使團(tuán)權(quán)，即接受外交代表權(quán)利”，也就是擁有外交特權(quán)和豁免權(quán)，因此，才能夠在全世界擔(dān)當(dāng)人道救助的使命。 瑞士與紅十字 從最初創(chuàng)設(shè)時(shí)的五人委員會(huì)，到后來擴(kuò)展到7人、16人、20人，再到二戰(zhàn)后一直維持在15~23人的委員會(huì)，紅十字國際委員會(huì)成員始終“在瑞士公民中選舉產(chǎn)生，使委員會(huì)的中立性、獨(dú)立性以及傳承性得以保持”。 在19世紀(jì)后期，這一單一構(gòu)成也受到過非議和挑戰(zhàn)。在多次紅十字國際大會(huì)上，俄羅斯四次提出由各國紅十字委派一名代表組建一個(gè)真正的國際委員會(huì)的提案，但最終都沒有獲得通過。 保持瑞士人為紅十字國際委員會(huì)的唯一來源，可以使其真正履行獨(dú)立、公正的立場，因?yàn)椤案鲊t十字會(huì)為各自的國家的軍隊(duì)提供輔助醫(yī)療服務(wù)，有義務(wù)支持各自政府和公眾輿論，以便其動(dòng)員各方力量完成任務(wù)。自此，各國紅十字會(huì)被納入國家機(jī)器，使其在國家為其存亡而戰(zhàn)斗的情況下無法合理地要求置身事外”。 二戰(zhàn)結(jié)束后，因面對納粹和蘇維埃戰(zhàn)俘營的屠殺平民和虐待戰(zhàn)俘狀況的披露，紅十字國際委員會(huì)遭受批評和指控，甚至有人主張廢除紅十字國際委員會(huì)，將其職能移交給另起爐灶的“紅十字聯(lián)盟”。但紅十字國際委員會(huì)再一次堅(jiān)持了其職責(zé)和組織構(gòu)成，它“與各國紅十字會(huì)并存而且獨(dú)立于各國紅十字會(huì)。它不是各國紅十字會(huì)的代表”，因?yàn)椤凹t十字國際委員會(huì)的成員比來自不同世界的人在機(jī)構(gòu)內(nèi)更加具有凝聚力。另外，紅十字國際委員會(huì)的成員不是任何國家或政黨的代表，他們只對紅十字國際委員會(huì)及其信仰負(fù)責(zé)；他們不會(huì)被‘選民’的因素左右自己的工作”。因此委員會(huì)的“這種招募方式也是紅十字國際委員會(huì)獨(dú)立性、中立性和行動(dòng)持久性的最好保障”。 紅十字國際運(yùn)動(dòng)的孕育與發(fā)展離不開瑞士這個(gè)國家的大力支持，也因?yàn)閷ζ浒l(fā)源國的尊敬，第一次國際大會(huì)決定以瑞士國旗的反白作為運(yùn)動(dòng)永久標(biāo)識(shí)。瑞士不僅僅是創(chuàng)始人亨利·杜南的祖國，是第一次紅十字國際外交大會(huì)的召集、倡導(dǎo)國家，還是《日內(nèi)瓦公約》及其《附加議定書》的永久保管人，其對紅十字國際委員會(huì)的支持，不僅僅體現(xiàn)在資金、人才和房地產(chǎn)上，更體現(xiàn)在其獨(dú)立性上——瑞士聯(lián)邦委員會(huì)于1958年發(fā)布聲明承諾“竭盡全力協(xié)助紅十字國際委員會(huì)履行其任務(wù)，并維護(hù)其獨(dú)立性”，后又于1992年與紅十字國際委員會(huì)簽訂《總部協(xié)議》，“保證紅十字國際委員會(huì)的獨(dú)立性和活動(dòng)自由”。 作為永久中立國，瑞士曾經(jīng)最多時(shí)擔(dān)任過35個(gè)國家的保護(hù)國，其獨(dú)立地位孕育了奉行獨(dú)立的紅十字國際委員會(huì)，并支持維護(hù)了其永久中立地位，二者相得益彰。弗朗索瓦·比尼翁說道：“瑞士有效而持久的支持極大地促進(jìn)了紅十字國際委員會(huì)和整個(gè)紅十字運(yùn)動(dòng)的發(fā)展。沒有瑞士的支持，就沒有紅十字的今天”。 面對挑戰(zhàn)的堅(jiān)守初心 在過去的一百多年中，紅十字國際委員會(huì)的行動(dòng)經(jīng)歷了三個(gè)層面的發(fā)展：“受難者層面，紅十字國際委員會(huì)致力于保護(hù)所有需要幫助的戰(zhàn)爭受難者，不論他們是何種身份，亦不論是何種戰(zhàn)爭沖突；地域?qū)用?，紅十字國際委員會(huì)的行動(dòng)不預(yù)先排斥任何地區(qū)和國家；職責(zé)范圍層面，為保障戰(zhàn)爭受難者的生命并使他們遠(yuǎn)離最大痛苦，紅十字國際委員會(huì)不會(huì)預(yù)先排斥任何救助行動(dòng)?！?/p> 對于紅十字國際委員會(huì)面臨的時(shí)代挑戰(zhàn)，盡管這是弗朗索瓦·比尼翁在1991年的描述，今天讀起來仍然具有極大的警醒意義： 從外部來看，比尼翁擔(dān)心“令人焦慮的因素是我們目前還無法找到化解武裝沖突的方法”，“冷戰(zhàn)的結(jié)束并沒有帶來世界的和平，盡管人們在柏林墻倒塌和蘇聯(lián)解體的時(shí)候一度曾這樣認(rèn)為，但事實(shí)上它導(dǎo)致了最為瘋狂的民族主義、泛濫的盲目崇拜以及激烈的種族仇恨。對抗的重心由世界舞臺(tái)、特別是冷戰(zhàn)時(shí)期的兩大陣營轉(zhuǎn)移到國家和民族內(nèi)部”，還有他對恐怖活動(dòng)的擔(dān)憂，今天我們看到的阿富汗、敘利亞、也門等沖突早已印證了作者的遠(yuǎn)見?！凹t十字國際委員會(huì)行動(dòng)所處的情形必定發(fā)生改變”，因此“未來的武裝沖突需要更多的人道援助、特別是人道醫(yī)療援助”。他還擔(dān)心“人道行動(dòng)政治化的危險(xiǎn)，人道行動(dòng)可能被視為大國的政治工具”。 從內(nèi)部挑戰(zhàn)來看，他認(rèn)為“如果沒有更多的人力、物力，紅十字國際委員會(huì)就無法滿足越來越多的人道援助需求”，但是“組織規(guī)模的擴(kuò)大必然面臨新的危險(xiǎn)和困難”，“機(jī)構(gòu)的過度膨脹只會(huì)導(dǎo)致效率低下和資源浪費(fèi)，最終導(dǎo)致自身地位的喪失”。所以比尼翁告誡道：“紅十字國際委員會(huì)必須努力保持成員和合作者的人道初心。人道初心可能是紅十字國際委員會(huì)最寶貴的財(cái)富，而改善受難者的境遇則是紅十字國際委員會(huì)一切行動(dòng)的落腳點(diǎn)。沒有了這兩者，紅十字國際委員會(huì)將會(huì)失去靈魂，變成一個(gè)平庸的人道官僚機(jī)構(gòu)，最終會(huì)失去受難者和捐贈(zèng)者的信任?！?/p> 而他最為擔(dān)心的是：“但在所有挑戰(zhàn)中，最為嚴(yán)峻的是那些威脅到紅十字國際委員會(huì)行動(dòng)之基礎(chǔ)的挑戰(zhàn)，那就是意識(shí)形態(tài)戰(zhàn)爭和全面戰(zhàn)爭”，“所有的意識(shí)形態(tài)都有自己的救世說，然而也可能會(huì)有與其他思想意識(shí)形態(tài)的交鋒。意識(shí)形態(tài)戰(zhàn)爭不僅尋求軍事上的勝利，還追求強(qiáng)化自己認(rèn)定的真理。它不僅尋求在土地或者經(jīng)濟(jì)上的獲勝，而且尋求在精神領(lǐng)域獲勝”，而“人道法建立在這種容忍的空間之上，但意識(shí)形態(tài)的戰(zhàn)爭所否認(rèn)的正是這種容忍的空間：因?yàn)槲沂菫檎胬矶鴳?zhàn)，我的對手必然是錯(cuò)誤的。如果對手不肯讓步，那么我為什么還要尊重他？人道法豈能去同等地保護(hù)沒有權(quán)利拔劍的人？豈能既保護(hù)入侵者又保護(hù)侵略的受難者？”意識(shí)形態(tài)戰(zhàn)爭不承認(rèn)中立性的存在，因此給紅十字國際委員會(huì)的中立帶來巨大困惑和工作的艱難。 但他認(rèn)為：“（盡管如此）紅十字國際委員會(huì)最大的有利條件是它代表的思想——任何人都無法真正否認(rèn)的思想：堅(jiān)信戰(zhàn)爭的怒火無法湮滅人道的存在；堅(jiān)信受傷的敵人應(yīng)該被收留和照顧、被俘虜?shù)臄橙藨?yīng)該被寬恕、不參加戰(zhàn)斗的平民應(yīng)當(dāng)被尊重和保護(hù)?！?/p> “在救援行動(dòng)之外，對于那些將希望寄托在自己身上的人，紅十字國際委員會(huì)要把他們的困境牢記于心，要成為那些其聲音被淹沒在戰(zhàn)爭的轟炸聲中的男人、女人、孩子、傷者、戰(zhàn)俘的代言人。” （本文作者系中國紅十字基金會(huì)副理事長） ■ 劉選國 |
